국민연금 제도의 역사

  

 국민연금 제도의 역사

국민연금에 대해서 가장 잘 정리된 자료라고 생각되어 기재하는 내용입니다. 

<사회보장론, 이인재, 류진석, 권문일, 김진구, 나남출판,2006년>

<자료 국민일보>

 

 우리나라에서는 1973년 국민복지연금제도가 도입되었으나 뒤이은 석유파동으로 인해 시행이 연기되었다가, 1986년에 국민연금제도로 개칭되면서 도입되어 1988년부터 시행되고 있다. 최초 10인 이상 사업체의 종사자를 대상으로 실시한 이후 1992년에는 5인 이상 사업체의 종사자로 확대하고, 1995년에는 농어촌 지역 주민과 도시거주 농어민으로 확대했으며, 1999년 4월부터는 그동안 적용대상에서 제외했던 도시지역 주민에게까지 확대했다. 제도시행후 불과 11여년 만에 국민연금제도를 전 국민으로 확대적용한 것은 세계에서 유래를 찾기 어려울 정도로 단기간에 전국민연금화를 이룩하였다는 점에서 높이 평가할만하다. 여기에서는 국민복지연금제도와 국민연금제도로 구분하여 역사를 살펴본다.

 

 

1) 국민복지연금제도의 역사

 

 (1) 제정과정

 1988년에 시행된 국민연금제도의 법적 근거는 1986년 12월에 제정된 국민연금법이지만, 그것의 기원은 1973년의 국민복지연금법까지 거슬러 올라간다.

 

 1960년대 이후의 경제성장 우선정책은 경제총량의 성장이라는 면에서 놀라운 성과를 거두었음에도 불구하고 급속한 산업화 과정에서 산업부문간, 계층간, 지역간의 구조적 불균형과 그로 인한 갈등이 표면화되었다. 특히 이러한 경제성장과 더불어 노령화가 진전되면서 노인빈곤과 노후생활 문제가 중요한 사회문제로 등장하게 되었다. 이러한 배경 하에 보건사회부 산하의 사회보장심의위원회는 1960년대 초반부터 여러 가지의 사회보험제도에 대해 연구해 왔으나 당시는 국가정책의 우선 순위를 경제성장에 두고 있었기 때문에 사회보장관련 정책은 우선 순위에서 뒤져 있어 대통령의 관심을 끌지 못했다.

 

 이와 같이 국민복지연금제도가 탄생하기에는 다소 어려운 환경이었는데도 1973년에 국민복지연금제도가 법제화될 수 있었던 이유는 그것이 지닌 사회복지적 기능보다는 경제개발에 필요한 내자동원이라는 경제적 기능에 초점을 맞추었기 때문이다. 제3차 경제개발 5개년계획은 제1차, 제2차 경제개발 5개년계획과는 달리 내자를 동원하여 시행할 것을 계획하던 중 한국개발연구원(KDI)의 외국인자문위원회는 내자의 동원방법으로 사회보장제도에 대해 언급했고, 대통령은 이 아이디어에 관심을 갖고 한국개발연구원에서 연구할 것을 지시했다. 1972년 11월 25일 한국개발연구원이 사회보장연금제도로 2년 이내에 1천억원의 내자동원이 가능하다는 연구결과를 보고하자 박정희 대통령은 관심을 갖고 계속 연구할 것을 지시하였다.

 

 이 시기에 노후의 소득을 보장함으로써 노인빈곤을 예방하는 것이 주목적인 국민복지연금제도의 도입은 어떤 의미가 있는가? 1973년 국민복지연금법이 제정될 당시의 65세 이상 우리나라 노인인구는 3.3%로, 독일의 1890년 5.1%(노령연금법 1889년), 영국의 1911년 5.2%(최초의 공적연금 도입은 1908년), 미국이 사회보장제도인 OASI를 도입하기 5년 전인 1930년 노인인구 5.4%보다 훨씬 적었다. 또한 그때까지만 해도 유교적인 문화가 많이 남아 있었기 때문에 노인 부양은 자녀의 책임이라고 생각했으며, 근로기준법에 의한 퇴직금 제도도 운영되고 있었다(이혜경, 1992:381).

 

 그러므로 국민복지연금제도의 도입은 산업화의 논리에서 설명하는 증가하는 노인인구로 인한 사회문제에 대응하기 위한 것이라고 보기는 힘들다. 국민복지연금제도 도입의 실제 목적은 중화학공업육성계획의 재정을 마련하기 위한 것이었다. 중화학공업육성계획은 외자도입이나 외국의 직접투자보다 국내저축으로 충당할 예정이었으며, 연금제도 시행초기에 적립될 막대한 기금을 중화학공업육성계획에 사용할 예정이었다. 그래서 1973년 1월 12일 박정희 대통령은 연두기자회견에서 중화학공업육성계획과 함께 1974년 1월 1일부터 사회보장제도를 실시할 것을 발표하였다.

 

 1973년 1월 23일에는 대통령이 보건사회부를 연두순시한 자리에서, 보건사회부장관은 공무원, 군인을 제외한 근로자와 자영자를 적용대상으로 하는 국민복지연금제도를 실시하여 국민들이 노후생계를 보장하도록 하겠다고 보고하였다. 이에 대통령은 보건사회부와 경제기획원 및 한국개발연구원이 합동하여 작업하고 1974년부터 실시될 수 있도록 할 것을 지시하였고, 동년 1월 31일에 경제기획원장관의 지시로 연금제도의 실시준비를 위하여 경제기획원의 경제조정관, 보건사회부의 사회국장, 보건사회부 사회보장심의위원회 연구실장, 한국개발연구원의 연구위원, 총무처 연금국장, 노동청 산업재해보상보험국장으로 구성된 실무위원회를 구성하였다. 그러나 한국개발연구원과 보건사회부간에 의견이 대립되어 완성된 안을 만들지 못하던 중 1973년 6월 일본과 동남아지역에 두 개의 연구반이 약 20일간 파견되었다. 이들 일행이 해외에서 돌아온 후부터 본격적으로 작업에 박차를 가하여 ‘국민복지연금 기본요강 1차안’을 성안하여 학계, 언론계, 노사단체 등의 의견을 수렴하기 위한 청문회를 가졌다. 청문회 후 실무위원회는 이들 의견을 참고하여 제2차 기본요강을 작성하였다.

 

제2차 연금제도 요강안은 연금제도의 기본 방향에 대해서는 내자동원의 의도를 희석시키기 위해 사회보장제도의 이론적 목적을 나열하였으며, 제1차 개요에서 확정하지 못한 재정문제는 한국개발연구원이 제안한 것 중에서 피고용자 4%, 고용주 4%의 갹출금 방법을 택했다. 연금제도의 기구는 보건사회부 내에 국민복지연금국을 신설하여 제도의 관리와 운영을 맡되 갹출금은 국세청에서 징수하기로 했다(전남진, 1987:441-442).

이러한 국민복지연금제도는 비록 경제정책적 의도에서 도입한 것이지만 국민복지의 향상을 가져올 수 있다는 점에서 사회복지적 의의를 과소평가할 수는 없다. 독일의 경우 1980년대에 산재보험, 노령보험, 질병보험 등 각종 사회보험제도를 도입한 것은 당시 세력을 확장하고 있던 사회주의자로부터 일반노동자를 분리하고 노동자의 충성심을 끌어내기 위한 노동통제적 목적으로 실시한 것이지만 제도도입의 결과, 노동자의 경제적 생활과 건강이 증진되었다.

 

 1973년 9월 20일 경제기획원장관은 처음으로 국민복지연금법안을 국민에게 공개하였다. 그러나 야당과, 언론, 노사단체가 내자동원을 위한 국민복지연금제도 실시에 강한 반발을 하였고, 이에 정부측에서는 신문에 해석특집을 게재하고 방송특집좌담회를 여는 등 홍보활동에 나섰다. 그러나 정부는 연금제도의 기본조직과 적립금 방식은 그대로 두고 여론을 무마할 수 있는 정도의 미미한 수정을 한 후에 10월 30일 대통령의 재가를 얻어 11월 7일 국무회의의 의결을 거쳐 국회로 보냈다. 국민복지연금법안은 1973년 12월 1일 국회본회의에 상정되어 145명 재석 중 찬성 102표, 반대 34표로 통과되고, 1974년 1월 4일 대통령이 공포하였다.

 

 국민복지연금제도의 주요내용을 살펴보면, 가입대상자는 18세 이상 60세 미만의 30인 이상 사업장 피용자로 하고 몇 년 후에 10인 이상 사업장으로 확대하기로 했다. 연금수급권자에게 지급되는 연금액은 개인의 보수 및 가입기간에 따라 지급되는 기본연금액과 부양가족 수에 의한 가급연금액으로 결정된다. 기본연금액은 전가입자의 평균소득월액을 기준으로 계산되는 균등부분과 가입자 개인의 소득월액을 기준으로 계산하는 소득비례부분으로 구성되며, 이것을 가입자 평균소득월액의 20% 수준으로 하였으며, 보수비례부분은 가입기간에 따라 기하급수적으로 늘어나게 하여 20년 가입하면 20%이지만 30년 가입하면 42%, 40년 가입하면 72%로 늘어나게 되어 있으나, 총연금급여의 상한을 70%로 한정하였다. 한편 연금보험료는 노사부담분을 합하여 5~7%가 되도록 하였고, 저소득 가입자에게는 1%의 국고보조를 규정하였따. 연금재정방식은 20년 이상 보험료를 납부하여 급여를 지급하는 적립방식을 택했다(김용하ㆍ석재은, 1999:91).

 

 

 (2) 석유파동과 제도시행의 연기

 1974년 1월 4일 대통령의 공포로 발효된 국민복지연금법은 불과 10일 뒤인 1월 14일 대통령이 국민생활안정에 대한 긴급조치 제3호를 공포하면서 국민복지연금법의 효력을 1년간 정지하였고, 동년 12월 국민복지연금법을 개정하여 그 실시시기를 1976년 1월로 연기하였다. 연기 이유는 1973년부터 시작된 석유파동으로 인한 국제경기의 불황이 우리나라의 경제에 막대한 타격을 주면서 국민생활의 곤란을 초래하자 자금의 추출능력이 현저히 감소되었기 때문이었다. 1975년까지도 경기불황이 계속되고 회복전망이 불투명해지자 그해 말 법의 재개정을 통해 그 실시시기를 대통령령에 위임함으로써 국민복지연금법은 그 시행을 규정하는 대통령령이 제정될 때까지 무기한 연기되었다.

 

이러한 제정과정과 시행의 연기과정을 통해 볼 때 국민복지연금제도는 중화학공업을 위한 내자동원이라는 경제적 목적을 위해 1년이라는 단시일 내에 제정되었다가 석유파동으로 인한 정치ㆍ경제적 위기에 직면하자 연기된 것으로 볼 수 있다.

 

 

2) 국민연금제도의 역사

  

(1) 국민연금법의 제정

 

 1980년대 중반에 접어들자 사회경제적환경이 국민복지연금제도의 시행에 다소 유리한 방향으로 조성되었다.

 첫째, 인구구조에서 서구형의 소산소사 형태의 인구구조가 두드러졌다. 평균수명의 연장과 출산율 및 사망률의 저하로 60세 이상 노령인구의 비중이 1973년 5.2%에서 1986년은 6.8%로 증가했고, 이러한 추세는 가속화될것으로 전망되었다. 노령인구의 증가에 따라 노후 생계보장의 욕구가 점차 커진 반면 그에 대한 개인차원과 정부차원의 대책은 크게 미미한 실정이었다. 또한 핵가족이 보편적 가족유형으로 자리잡으면서 노인부양 의식이 점차 약화되었다.

 

둘째, 공적연금제도 실시를 위한 경제적 여건이 상당히 호전되었다. 그동안 지속적 경제성장으로 1970년에 약 187달러에 불과하던 1인당 국민소득이 1986년에 2,568달러로 상승함에 따라 사회보장에 대한 국민가계의 부담능력이 크게 제고되었다. 그리고 1980년대 초반부터 정부가 지속적으로 추진한 안정화정책으로 물가상승률은 이전에 비해 크게 둔화되었다. 또한 1960년대의 베이비붐 세대가 1980년대 중반부터 노동시장에 본격적으로 참가해 이들의 평생저축 기간을 제도에 최대한 수용할 수 있는 적기가 바로 1980년대 중반이라고 평가했다.

이에 따라 국민연금제도의 시행여건이 성숙되어 1984년 9월 보건사회부는 대통령령에 의해 국민복지연금 실시준비위원회를 구성하였다. 그러나 이 위원회의 활동은 매우 미미하였고, 대신 보건사회부와 경제기획원의 실무적 검토와 위원회의 연구의뢰에 따른 한국개발연구원의 연구를 중심으로 실시 준비활동이 이루어졌다. 그동안 이루어진 연구결과를 기초로 1986년 6월에 국민복지연금제도 시행을 위한 공청회가 개최되었다. 이 공청회에는 정부, 학계, 언론계 및 노사단체가 참여하였는데, 대체적 의견은 국민연금제도 실시의 필요성과 당위성, 그리고 실시여건에 공감을 표시하고 제도의 조속한 실시를 희망하는 것이었다.

 

 연금제도의 입법을 촉진시킨 계기는 1986년 8월 11일의 전두환 대통령 하계기자회견이었다. 이 회견에서 대통령은 제5차 사회경제발전 5개년계획의 일환으로 검토되던 정책과제 중에서 전국민의료보험의 확대방안, 최저임금제도의 도입방안, 국민연금제도의 실시방안 등을 포함한 국민복지 3대 정책을 발표하였다. 이 회견 이후 보건사회부는 1986년 10월 4일 국민연금법(안)을 입법예고하고 1988년 1월 1일부터 시행함을 공포하였다. 이후 이 안은 1986년 10월 22일 차관회의, 11월 14일에 관계장관회의를 통과하고, 대통령의 재가를 얻은 후 11월 22일 국회에 제출되었다. 이어서 1986년 11월 24일 제131회 국회본회의에 상정된 국민복지연금법 개정법률안은 12월 10일의 국회 보사분과위원회의 심의를 거쳐 12월 17일 국회본회의를 통과하였으며, 1986년 12월 31일자로 공포되었다(오정수, 1987:145).

 

이 과정에서 다소 흥미로운 점은 개정법안의 명칭이 국민복지연금법에서 복지라는 용어를 삭제하여 국민연금법으로 변경했다는 것이다. 이는 ‘복지’라는 단어가 시혜적 의미를 갖는다고 해석하여 보험의 원리를 기초로 한 연금제도에서는 타당하지 못하다는 인식을 비롯해 노인세대에 대한 무갹출 노령연금제도가 정부의 재원부담이 어렵다는 현실적 벽에 부딪혀 결국 무산되었던 정책상의 한계를 반영하는 것이었다.

 

1986년 국민연금법의 주요 개정내용은 다음과 같다. 첫째, 가입대상자를 10인 이상 사업장 근로자로 하였고, 둘째 국민연금급여 중 균등부분도 가입기간에 정비례하도록 하여 20년 가입하면 20%, 40년 가입하면 40%가 되게 하였고, 소득비례부분은 20년 가입하면 15%, 40년 가입 기준 30%로 만들었다(평균소득 가입자 기준). 셋째, 연금보험료의 부담은 초기 3%에서 5년 간격으로 3%씩 상향하여 9%까지 상향조정하도록 하였으며, 보험료 중 1/3은 법정퇴직금에서 전환하도록 하였다. 넷째, 개정안에서는 국민복지연금법과 달리 저소득자에 대한 보험료의 국고보조가 없어졌다(김용하ㆍ석재은, 1999:92).

 

그러나 국민연금법은 1973년의 국민복지연금법의 강제저축적 성격의 연장선상에 있어 복지측면은 후퇴했다는 비판이 있다. 이혜경(1994)은 국민복지연금법의 복지적 요소인 저소득층을 위한 복지연금과 같은 계층간 재분배 요소는 약화시키고, 재정적으로 자립적인 제도로 구상한다는 원칙으로 한 것은 당시 한국경제 위기설과 선진국들의 복지국가비판론이 크게 작용한 것으로 보인다고 주장했다.

 

1988년부터 시행된 국민연금제도는 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 국민연금제도는 도입당시에는 자영자와 농어민을 제외한 소득파악이 용이한 근로자를 대상으로 하는 연금제도였고, 둘째 연금급여는 가입기간에 비례하는 정액연금과 소득에 비례하는 소득비례연금이 혼합되어있으며, 셋째 급여산식이 본인의 소득뿐만 아니라 전체 가입자의 평균소득에 연동하도록 되어있어 수직적 소득재분배가 이루어지고, 넷째 제도 도입에 대한 반발을 최소화하기 위해 저부담ㆍ고급여 체제를 갖추고 있고, 다섯째 재정방식을 적립방식과 부과방식이 혼합된 수정적립방식으로 하였다. 이러한 특징 중 저부담ㆍ고급여 체제는 후에 재정위기 문제를 야기해 1998년 국민연금제도의 개정을 가져왔다.

 

 

(2) 국민연금제도의 시행과 적용확대

국민연금제도의 목적은 노령, 장애, 사망에 따른 국민의 생활안정을 도모하는데 있기 때문에 제도적용의 우선 순위는 보험료 부담능력이나 관리의 편의성 측면보다 소득보장의 욕구가 더 큰 계층, 즉 상대적으로 미래를 준비할 경제적 여력이 적은 영세사업체 근로자에 두어야 한다. 그러나 이들 계층에게 국고로 보험료의 일부를 지원하는 것조차 고려되지 않는 상황에서 보험료를 전적으로 부담하기에는 현실적으로 어려움이 따를 것을 감안하여 10인 이상 사업장의 근로자부터 국민연금을 실시했다.

 

그러나 점차적으로 적용 대상을 확대하여, 1992년에는 5인 이상 사업장으로, 1995년에는 농어촌 지역으로, 1999년에는 도시지역 자영자를 대상으로 확대함으로써 전국민을 대상으로 하는 연금제도로 발전되었다.

1992년에 5인 이상 사업장으로 확대 시행하게 된 것은 근무여건이 열악하고 산업재해의 발생이 빈번한 소규모사업장의 근로자를 보호하여야 한다는 여론에 따른 것이었다. 그 결과 가입대상인 31,573개 사업장의 234,162명 중 30,602개소 사업장 및 근로자 231,542명이 추가적으로 국민연금에 가입하게 되었다.

 

국민연금제도의 적용을 5인 이상 사업장 근로자까지 확대하고 나자 다음 단계는 자영자로의 확대적용 문제가 정책 과제로 부각되었다. 정부는 신경제 5개년계획 및 우루과이라운드 협상타결에 따른 농어촌발전대책의 일환으로 우선 1995년 7월부터 농어촌 지역에 국민연금을 실시하기로 하였다. 농어촌지역을 확대적용의 우선순위로 하게 된 배경에는 우루과이라운드 타결에 따른 농어촌지역 주민의 소득축소 및 그로 인한 노후준비 여력감소, 도시와 농촌 간 불균등한 발전으로 인한 사회적 박탈감의 증가, 농어촌 지역의 상대적으로 높은 인구 노령화로 인한 노인빈곤문제의 심화 등이 포함된다. 이때 적용된 기여율은 사업장 가입자와의 부담 형평성을 고려하여 표준소득월액의 9%로 하되 1995년 초기에는 3%로 시작하여 2000년 시점부터 1%씩 상향조정하여 2005년에는 9%가 되는 것으로 설계하였다.

 

농어촌지역 연금 확대 이후 국민연금제도는 세 가지 과제를 가지게 되었다. 첫 번째는 국민연금의 도시지역 확대 문제였으며, 두 번째는 국민연금기금의 합리적 운용 문제였고, 세 번째는 국민연금재정의 장기적 안정화를 위한 구조조정의 문제였다. 이러한 세 가지 문제를 종합적으로 해결하기 위하여 1997년 상반기에 국민연금제도개선기획단이 만들어졌다. 기획단의 국민연금제도개선안은 사회적으로 국민연금 개선 방향에 관한 광범위한 토론을 유발하였으며 많은 논쟁과 수정 끝에 국민연금법개정안이 1998년 12월 국회에서 통과되었다.

 

최종 개편안에서는 도시지역 자영자들을 연금의 대상으로 포함하고, 급여에 대하여는 40년 가입기준 평균소득자의 경우 기존의 70%의 소득대체율을 60%로 하향 조정하였다. 연금수급연령도 점진적으로 상향조정하여 현행 60세에서 2013년부터 61세로 하는 등 매 5년마다 재정안정을 위한 재정계산제도를 도입하여 보험료를 조정할 수 있도록 하였다.

 

1999년 4월에는 도시지역 자영자까지 국민연금제도의 대상자로 포함시킴으로써 시행 12년만에 전국민연금제도의 시대를 열었다.

 

 

<사회보장론> 이인재, 류진석, 권문일, 김진구, 나남출판,2006년